par Elodie Ludmila Eugénie
Consultante en intelligence économique (Guyane)
L’octroi de mer, recette fiscale caractéristique des collectivités d’Outre-Mer françaises est depuis longtemps le sujet d’une controverse aux aspects économiques et politiques. Elle oppose fronts territoriaux (acteurs politiques et économiques des territoires d’outre-mer) à un front étatique et communautaire à la position ambigüe. Une opposition qui utilise le champ du droit, des études, rapports et autres communications officielles pour arguments. Si certains dans cette opposition, y verraient uniquement sur une incarnation de la relation historique coloniale de la France Hexagonale à ses outremers, d’autres approches mettent en évidence des divergences d’enjeux et d’intérêts conduisant à une situation qui s’enlise.
L’octroi de mer : un contexte singulier
La Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, Mayotte, et La Réunion sont des collectivités d’outre-mer françaises au statut de Régions UltraPériphériques (RUP) au niveau européen. Taxe historique (depuis le XVIIe siècle) et précieuse aux collectivités d’outre-mer, tenant du régime dérogatoire communautaire européen, l’octroi de mer a actuellement pour but de protéger la production locale par une taxation spécifique des produits importés (octroi de mer externe – OME) et en permettant le développement des industries locales avec une taxation réduite différente (octroi de mer interne – OMI) pour une même catégorie de produits. C’est le principe du différentiel des taux, qui sont définis et réévalués dès que nécessaire par chacune des collectivités, sur lequel repose l’octroi de mer. Il s’applique à une liste de produits, qui se voient exemptés, partiellement ou totalement ou alors frappés de l’octroi de mer. Ainsi, en Guyane, en 2020, la viande bovine désossée, fraîche ou réfrigérée est taxée à 15% à l’import (OME) alors que la production locale de cette même catégorie de produits sera frappée d’un OMI à hauteur d’1%.
En Guadeloupe, en Martinique et à la Réunion, cet octroi de mer s’accompagne pour certaines catégories de produits d’une TVA réduite. La combinaison de la TVA locale et de l’octroi de mer reste généralement inférieure à la TVA nationale.
Cette stratégie de protection et de développement du territoire a pour objectif de remédier à l’étroitesse de son marché, et de son insularité, de l’éloignement géographique impliquant des surcoûts. Cette stratégie est celle qui a été adoptée par les pays en voie de développement dans les années 50, selon le rapport de la FERDI sur l’octroi de mer. Le retard de développement et la situation géographique et socioéconomique des régions d’outre-mer par rapport à leurs homologues hexagonales sont un argument désormais clé pour les décideurs politiques et économiques ultramarins pour justifier la nécessité de cette fiscalité spécifique.
Par ailleurs, contrairement au régime de la TVA applicable en France Hexagonale, l’octroi de mer est recouvré par les douanes mais géré et perçu par les collectivités elles-mêmes – et donc ne fait pas l’objet de dotations de l’Etat.
Si les limites de l’octroi de mer font consensus de toute part, son existence même et la pérennité de sa pratique restent sujet à débat qui rythme territoires ultramarins, national et européen.
La fragilisation de la légitimité de l’octroi de mer
Le champ du droit a été rapidement le premier angle d’attaque de l’octroi de mer par les acteurs économiques (hexagonaux notamment) qui souhaitaient exporter ou exportaient vers les outremers. Ces derniers avançant l’un des principes fondateurs du marché, la défense arguant les besoins de répondre aux singularités des territoires. En effet, l’octroi de mer est encore aujourd’hui perçu comme une entrave à la libre circulation des biens et des services dans le marché communautaire inscrite dans l’ADN même de l’Union Européenne. Dès 1993, et encore aujourd’hui, les différentes instances européennes et françaises ont rappelé la constitutionnalité et la légitimité de l’octroi de mer au sein de l’Union Européenne. L’argument reste globalement, le même : l’octroi de mer est un système tenant compte des réalités économiques des différents territoires outre-mer. Lorsque des flous juridiques persistaient, ou pour renforcer le soutien à l’octroi de mer, des insertions au droit européen ont été réalisées face à ses acteurs.
Pourtant, on sent un positionnement fragile de l’Europe sur la question, sujet à possibles revirements défavorables aux collectivités d’outre-mer. Depuis 2015, l’octroi de mer bénéficie d’un régime dérogatoire soumis à renouvellement par la Commission Européenne. Ainsi, l’Europe a montré son soutien à ses territoires d’outremer sans pour autant clore définitivement le débat sur cet aspect. De ce fait, en 2020, des actions en justice ont été menées à l’encontre d’entreprises de Guadeloupe, de Martinique et de la Réunion pour contester l’octroi de mer. Autre exemple, l’hostilité de Michel Edouard LECLERC envers l’octroi de mer, signifiée à plusieurs reprises sur les marchés réunionnais et martiniquais. Bien que déboutées, ces actions révèlent que ni la France, ni les élus locaux n’ont réussi à démontrer définitivement la légitimité de l’octroi de mer, y compris dans une version évoluée.
Par ailleurs, un certain flou d’ordre juridique autour des activités de production locale dans la loi relative à l’octroi de mer a mené l’Administration des Douanes à faire des tentatives de redressement sur des activités de production locales. Bien sûr ce flou juridique bénéficiait aux collectivités, qui pouvaient ainsi percevoir les retombées de la taxation. Cela a généré des contentieux avec des sociétés locales de restauration rapide et collective notamment, où les douanes se sont vues déboutées, une définition de ce qui constituait les activités de fabrication assujetties à l’octroi de mer interne a été éditée à l’initiative de l’Administration des douanes françaises. Un précédent juridique était alors créé concernant l’octroi de mer, qui donne désormais lieu à de nouveaux contentieux. Il repose en partie sur des divergences et des libertés d’interprétation, portant préjudice même à la perception du régime de l’octroi de mer. Son caractère dérogatoire, prorogé jusqu’à juin 2021 du fait de la crise sanitaire, en cours de négociation à la Commission Européenne, met les fronts territoriaux ultramarins aux abois avec la crainte de voir ce régime modifié en leur défaveur ou tout bonnement supprimé pour la période 2021-2027. Début février 2021, il est pressenti que le régime de l’octroi de mer sera maintenu en l’état au niveau européen. Le champ juridique est donc bien un élément déterminant de l’avenir de l’octroi de mer, qui alimente(ra) ou fera taire la controverse autour de l’octroi de mer.
Un rapport de force économique et idéologique entre la France et les territoires des outremers
La complexité du système fiscal de l’octroi de mer sur le développement économique est un secret de Polichinelle. Mais la guerre de l’information par le contenu autour de son impact, son intérêt et sa mise en œuvre ne fait que mettre en évidence des volontés actuellement difficilement conciliables.
L’octroi de mer sert un discours économique, favorable ou non, selon les camps. A la question « Pourquoi la vie est-elle si chère en Outre-Mer ? », l’une des réponses les plus courantes de la population, ultramarine comme hexagonale, est « à cause de l’octroi de mer », alors même que les indicateurs socioéconomiques de ces territoires virent au rouge. On reproche aussi à cette taxe sa complexité pour les acteurs et décisionnaires non-initiés, son caractère imprévisible et instable. Mais son efficacité limitée quant au développement économique du territoire est plus que pointée du doigt, les collectivités continuant d’accuser un certain retard de développement par rapport à leurs homologues hexagonales, posées en standard. Plus encore, l’octroi de mer est désigné comme le frein au développement économique des collectivités d’outre-mer. Elles se caractérisent aussi par le fait d’avoir pour partenaire commercial quasi-exclusif la France Hexagonale.
Un système fiscal controversé
Il est régulièrement appelé à la suppression de l’octroi de mer. Or, l’octroi de mer représente la première recette fiscale des collectivités (en Guyane, 46% des recettes fiscales des communes et 13% des recettes de la collectivité territoriale en 2018), directement perçues par celles-ci.
Si le dispositif présente effectivement un certain nombre de limites et de failles reconnues – et pour lesquelles des préconisations ont déjà été faites à plusieurs reprises, les rapports de parlementaires, et les explications des élus ultramarins n’auront pas suffi à nuancer voire renverser ce discours. Ainsi, le rapport de l’Autorité de la Concurrence (parmi d’autres) a montré que l’octroi de mer n’est pas le facteur déterminant majeur des prix élevés pratiqués et donc de la vie chère, et n’a pas fait écho. L’étude des mécanismes de formation des prix souligne que c’est la combinaison avec la longueur des chaînes d’approvisionnement, la multiplication des intermédiaires, le recours à des grossistes et autres coûts d’approche qui concourent à l’augmentation des prix. De ce fait, la suppression simple de l’octroi de mer n’aurait pas d’effet de baisse des prix. Les coupables de la vie chère seraient donc à chercher ailleurs dans les économies des collectivités d’outre-mer. Il se trouve que malgré les diverses préconisations d’optimisation de ce système fiscal singulier, en totale adéquation avec des ambitions de développement territoriales et des prérogatives européennes, aucune collectivité ou instance de l’État ne s’est encore aventurée à la réformer concrètement.
Un frein à la compétitivité ?
Par ailleurs, la publication en mars 2020 du rapport de la Fondation pour les Etudes et la Recherche pour le Développement International sur l’octroi de mer (FERDI) sur l’octroi de mer, think tank indépendant, commandé par Bercy relance la guerre informationnelle sur le sujet. Les 2 auteurs de ce rapport, Anne-Marie GEOURJON et Bertrand LAPORTE, portent la casquette d’experts auprès du FMI. Ce rapport au vitriol sur l’octroi de mer a alerté l’ensemble des acteurs politiques, économiques, universitaires et syndicaux en Outre-Mer. Et pour cause : malgré ses lacunes méthodologiques et approximations, ce rapport pointe certes les failles – déjà connues – du dispositif, mais préconise en conclusion la suppression pure et simple de l’octroi de mer sous 5 à 10 ans, à remplacer par des dotations à la TVA de l’Etat. Ainsi, selon les auteurs, forts de leurs expertises en Afrique Subsaharienne, le maintien de ce dispositif fiscal ne pousse pas les entreprises locales à la compétitivité ou à l’innovation, et favorise un « réel immobilisme économique » sur ces territoires. Non content de décrier les conclusions du rapport de la FERDI, il est déploré le fait qu’aucun acteur politique, universitaire ou économique local n’ait été consulté. Les auteurs ont tout de même précisé à un journal local qu’ils « n’y connaissaient pas grand-chose » à l’octroi de mer avant et qu’il s’agissait « de travail de technicien ».
Si à sa sollicitation à l’Assemblée Nationale, Bercy s’est désolidarisé des conclusions du rapport en indiquant que « les analyses et recommandations de ce rapport ne relèvent que de la seule responsabilité de leurs auteurs », il n’en reste pas moins le commanditaire qui a fait le choix de ce think tank.
L’attente de l’Union Européenne
Le fait que la demande émane de Bercy n’est pas anodine. La question de son intérêt et de l’enjeu d’opérer de la sorte, alors que nombre de rapports et préconisations existent, rédigés par des instances institutionnelles certes mais indépendantes se pose. En particulier compte tenu du timing, dans un contexte de crise sanitaire et économique, alors même que les discussions à Bruxelles sur le régime dérogatoire de l’octroi de mer pour 2021-2027 étaient amorcées (puisque le 30 décembre 2020 sonnait la fin de la période de dérogation 2015-2020) et que Bruxelles attendait le rapport de la France sur le sujet pour statuer. Pourtant, le Ministère des Outre-Mers, au nom du gouvernement, avait signifié son soutien aux économies ultramarines par le biais de ce dispositif auprès de l’Europe. L’argument d’autorité des experts auprès du FMI, spécialistes des économies en développement, ne semble pas non plus anodin. Dans tous les cas, le rapport s’en est tenu à des considérations économiques et de rentabilité. Il a rappelé les limites du dispositif, connues de longue date et l’inertie des décisionnaires sur sa réforme. En clair, on pourrait dire qu’il a parlé le langage de Bercy.
Ici, ce sont des intérêts économiques qui sont en opposition. Avec cette préconisation de la FERDI, c’est une perte d’autonomie, notamment fiscale, cruciale, et de compétences pour les collectivités, qui pourrait s’accompagner d’un effondrement des industries locales par manque de compétitivité. Ces collectivités d’outre-mer se vivent comme des territoires-pays. Pour Bercy, c’est une opportunité de recentralisation – la TVA étant perçue, gérée et distribuée par l’Etat, à l’instar de la suppression taxe d’habitation (entre autres) sous couvert de la simplification du système fiscal local et national français (Loi et Projets de Loi Finances Publiques) initiée depuis 2017. Celui-ci serait devenu trop complexe, obsolète, et manquant d’efficacité – ce qui n’est donc pas le seul apanage de l’octroi de mer. Le manque à gagner des collectivités sur la taxe d’habitation serait compensé par des dotations à la TVA de l’Etat, ce qui est parfois considéré comme une mise sous tutelle des collectivités, leur enlevant de l’autonomie, du pouvoir décisionnaire en accentuant le contrôle de l’État (l’argent étant le nerf de la guerre), et ce malgré les lois de décentralisation.
L’octroi de mer se prête bien à ce rapport de forces franco-français avec Bercy : il est la seule recette fiscale « attaquable » en Outre-Mer. En effet, les collectivités d’Outre-Mer se caractérisent par une très faible fiscalité locale comparativement à l’Hexagone. La commande de Bercy auprès de la FERDI vient rappeler aux collectivités d’outre-mer, qui se réclament souvent d’être aussi des « français à part entière », qu’aux yeux de Bercy, elles sont le sont avant tout. Conformément à sa réputation d’Etat très centralisé, malgré une loi de décentralisation au national, renforcée en Outre-Mer avec la loi Letchimy et la LOOM, cela renvoie au principe d’uniformité (d’absence de différence) nationale auquel tient tant la République.
L’octroi de mer, un outil politique dans les territoires d’Outre-Mer
Comme indiqué dans le Livre Bleu des Outre-Mers, la France souhaite accompagner l’intégration régionale de ses territoires d’outre-mer dans leur bassin respectif. La première raison étant qu’il est désormais reconnu que ces territoires ne peuvent être déconnectés de leur environnement géographique, économique et culturel pour le développement. La seconde est qu’il s’agit aussi de renforcer et d’étendre les influences française et européenne dans les régions où sont présentes les RUP. L’une des conditions nécessaires à cela, est l’intégration politique et économique plus forte des collectivités à leur bassin géographique. Ceci correspond globalement aux volontés locales. La France et l’Europe participent donc à des programmes et coopérations régionales favorisant l’intégration géographique et économique dans les bassins. Ainsi dans la Caraïbe, le projet de coopération territoriale européenne des territoires français caribéens avec la Caraïbe, InterReg Caraïbes ; la participation de la Guadeloupe et de la Martinique en tant que membres observateurs au CARICOM et membres associés à l’OECS ; le projet Odyssea en sont autant d’exemples.
Ce soutien aux Outremers est principalement incarné par le Ministère des Outre-Mers, certainement seul siège exécutif faisant de l’Outre-Mer un critère permanent dans ses réflexions, et certainement le mieux placé pour faire le lien entre le Quai d’Orsay et Bercy sur ces perspectives. Certaines dispositions légales comme la loi Letchimy de 2016, viennent consolider ces prérogatives.
Avec des économies majeures à proximité de ses régions (Brésil, Afrique du Sud), souvent sous influence anglo-saxonne, le développement de celles des RUP françaises est primordial afin que la France puisse tirer son épingle du jeu dans la guerre politico-économique qui s’y joue. Par conséquent, il n’est pas envisageable d’accentuer la situation actuelle d’échange quasi-exclusif avec la France (et un peu l’Europe) dans un régime commun non dérogatoire, prenant la forme d’un marché européen enclavé et morcelé de par le monde. Il ne reste donc que les régimes dérogatoires à préserver ou l’option de la différenciation territoriale, comme proposée dans le rapport sénatorial de Michel Magras. Ces solutions appellent donc à une forme de singularité fiscale pour ces territoires, renvoyant automatiquement à l’octroi de mer, dans une forme repensée. L’octroi de mer, dans sa place actuelle dans les territoires, et de par son origine, constitue bien plus qu’une symbolique économique : c’est un argument politique et historique fort. De ce fait, certains mouvements politiques qui ont identifié sa portée politique, économique et historique, comme le CIPPA en Guadeloupe, en ont fait un de leurs outils de sensibilisation et d’éducation. Et par un travail de diffusion d’information et de vulgarisation, on assiste une tendance à l’appropriation et à une évaluation critique du système fiscal par la population. Il faut noter qu’une part croissante de la population civile ultramarine est dans une dynamique de remise en question de la relation à la France, État dirigeant à des milliers de kilomètres, souvent déconnectée des réalités locales, issue d’une histoire violente et non apaisée. La population est appuyée par des organisations syndicales locales, très politisées, voire associées à des velléités autonomistes ou indépendantistes. Malgré des différences statutaires et organisationnelles (collectivités territoriales, régions-départements), des volontés d’autonomie s’expriment de plus en plus. Ainsi, l’octroi de mer est souvent un des outils présentés parmi les outils d’autonomisation du territoire et d’une relative conservation de compétences décisionnaires.
Si les diverses préconisations faites appellent à une simplification de la fiscalité de l’octroi de mer et de ses objectifs, l’amélioration du bouclier qualité prix, … elles s’inscrivent de plus en plus dans des arguments d’évolution du modèle économique nécessaire voire de l’évolution statutaire, tendant nécessairement vers plus d’autonomie, sans toutefois rompre les liens à la France Hexagonale et l’Europe. L’une des ambitions affichées est un commerce plus facile avec le marché géographique, qui détournerait un peu plus les territoires ultramarins du marché européen. Par conséquent, il s’agit de bien plus que de considérations économiques et/ou politiques, mais finalement d’une question et d’un projet de société. Pour les populations des collectivités, il s’agirait donc aussi de réaffirmer des singularités et spécificités. D’un point de vue national, au-delà du projet de décentralisation, il ne s’agirait plus de penser et définir la société française dans son ensemble (la France une et indivisible) mais bien une société française pour chaque bassin, voire territoire. Cela créerait de facto un précédent et pourrait réveiller des volontés dans l’hexagone qui ne se sont jamais vraiment éteintes.
L’octroi de mer, un casse-tête pour toutes les parties
L’octroi de mer est donc la symbolique même de dynamiques complexes, qui se superposent et s’entrecoupent :
- « Plus de France » et en même temps « moins de France en Outre-Mer ».
- Des territoires ultramarins assimilables à des territoires-pays, au sein desquels les ambitions politiques et économiques sont diverses voire opposées.
- Une stratégie d’influence via les RUP sur les 5 continents à développer en équilibre avec les principes nationaux (la France est une et indivisible, (dé)centralisation).
Avec une telle complexité des dynamiques, et une telle diversité d’intérêts et d’enjeux, la controverse autour de l’octroi de mer restera encore longtemps d’actualité. Elle met en réalité en évidence une incapacité des deux parties à trouver le compromis entre rattachement au territoire national voire communautaire européen et des aspirations et réalités territoriales, même dans le cadre d’une éventuelle disparation du caractère dérogatoire de l’octroi de mer. Il semble bien que la sortie de cette guerre française est liée à la manière dont l’un des deux camps (pouvoir central aux considérations nationales voire supranationales VS front territorial travaillant pour sa localité) pliera et intégrera le schéma de l’autre.